연합(Confederation)과 연방(Federation)

연합제(Confederation)는 헌법이 아닌 조약으로 2개 이상의 국가가 결합된 형태를 말하는데 국가연합이라고도 합니다.

구성 국가들은 각각의 주권을 유지하며 독립적으로 외교관계를 처리하되, 국가연합 조약이 규정한 범위 내에서 공동행동을 취하게 됩니다.

국제법상 국가연합은 하나의 국가로 인정되고 있지 않는데요. 이는 본래 국가연합의 형태가 소속된 국가들이 정치적‧지리적‧군사적 이유로 각국의 사항을 공동으로 처리하고자 기관을 설치하고 권한을 부여한 병렬적 결합이기 때문입니다.

이러한 국가연합의 대표적인 예는 유럽연합(EU)을 꼽을 수 있는데요. 각국이 독립적인 국제법과 군사 등을 보유했다는 점에서 독립성을 갖지만, 통일 화폐를 사용하는 등 일반적인 국가연합 이상의 결속력을 갖기도 합니다.

반면, 연방제(Federation)는 다양한 주권을 가진 국가단위가 보다 큰 지배국가로 통합되는 구조를 의미하는데요. 단일정부를 갖는 단일국가와 대비되는 개념으로 자치권을 가진 2개 이상의 지방정부(미국의 경우 ‘주’)로 구성된 국가연합의 형태입니다.

물론 중앙조직인 연방정부가 국제법상으로 국가적 능력을 갖지만, 아주 제한적 범위 내에서 지방정부도 그 능력이 인정되기도 하는데요. 지방정부가 주체적으로 외국과 조약 혹은 외교관계를 맺을 권한이 있긴 하나, 중앙정부에 비해 그 권한이 약하거나 없는 경우가 많습니다.

따라서 연방제는 2개 이상의 주권이 결합된 단일 국가를 의미한다고 할 수 있습니다.

대표적인 국가로는 미국, 캐나다, 독일, 스위스, 멕시코 등이 있으며, 이러한 연방 국가들은 ‘연방헌법’을 통해 연방(중앙)과 지방의 법률관계를 결정합니다.

정리하면, 연합제와 연방제는 외교 및 국방권이 구성국가와 중앙정부 중 어느 쪽에 귀속되느냐에 따라 분류될 수 있습니다.

한국의 경우 ‘낮은 단계 연방제’는 고려연방제와 달리, 남북의 현 정부가 국방·외교 등에 대한 교섭권을 그대로 보유함으로써 단일국가지만 지방정부에 높은 권한을 주는 연방제로 남한의 남북연합(연합제)과 같이 두 개의 독립적인 정부를 인정한다는 공통점이 있습니다.

그럼에도 ‘낮은 단계 연방제’는 연방제라는 성격에 따라 남한의 남북연합(두 개의 주권을 가진 국가)이 아닌 통합된 연방국가를 통해 두 정부를 관할한다는 점에서 차이를 보이고 있습니다.

아직까지도 남한의 연합제와 북한의 (낮은 단계)연방제가 용어상, 그리고 해석상 의미가 모호하다는 점이 지적되기도 하는데요. 그만큼 각각의 통일방식에는 유동성이 존재하기 때문입니다.

여기에는 ‘남북연합’을 ‘국가연합’(Confederation, 2국가 2체제 혹은 多국가 多체제)으로 볼 경우에는 결속력의 정도에 따라 다양한 해석이 가능하다는 견해가 존재합니다.

또한 ‘남북연합’을 ‘느슨한 연합’(Commonwealth)으로 간주할 경우에 이는 단순한 상징적 결합에 불과한 형태(일반 국가 간 연대)로 볼 수 있다는 의견도 존재합니다.

이와 같은 다양한 논의들을 중심으로 『민족공동체 통일방안』에 입각한 ‘남북연합’은 그 하부기구의 성격상으로는 EU와 같은 연합(Union)에 가까우며, 영문명칭(commonwealth) 상으로는 “느슨한 연합”의 성격을 띠는 것으로 볼 수 있습니다.

출처 : 민주평화통일자문회의 블로그